《政府采购法》第三十六条规定：在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的。第三十八条、第四十条规定：采用竞争性谈判、询价采购方式的，符合相应资格条件的供应商不少于三家。在政府采购过程中，由于各种原因造成报名供应商或对采购文件实质响应的供应商不足三家的现象时有发生，无形中增加了采购成本，延长了采购周期，进而导致采购效率下降。为此，认真分析“不足三家”导致“流标”的成因，寻求和制定有关对策，显得十分必要。
成因分析
在政府采购活动中，供应商不足三家或对采购文件实质性响应不足三家的主要原因有：
采购文件中对供应商应当具备的资质条件要求过高。一些标的额不大、技术要求简单的采购项目，往往对供应商提出了较高的要求，致使经营规模不大的供应商无法参与竞争，而经营规模稍大的供应商又由于项目的标的额不大而对投标不感兴趣，结果导致高不成，低不就，想做的进不来，能做的不愿参加，导致供应商不足三家。
采购内容中对货物的型号和配置要求不尽合理，往往指定品牌或限定品牌范围。由于在一个地区同一品牌的代理商不多，在一定程度上排斥了其他潜在品牌供应商的投标，同样会导致供应商不足三家。
付款方式过于苛刻。供应商如期履约后，一时不能收回或在很长时间才能收回全部合同价款，这种情况极大地挫伤了供应商特别是外地供应商的投标积极性，使得供应商不足三家。
在采购文件中提出一些不切实际的要求。如要求供应商提供制造厂商针对某项目的授权证书原件等。一般情况下，制造商在一个地区对销售商经销授权数量有限，其他供应商由于无法获得授权，使得采购活动无果而终。
采购文件中的废标条款过多过滥。投标人稍有疏漏即为废标，使得经评审后符合招标文件要求的供应商不足三家。
其他地区的经验做法
遇到供应商不足三家或对采购文件实质性响应不足三家的情况，各地处理方法有所不同，无论采用何种方法，进行区域性规范统一是未来工作的趋势。
“扬州模式”，从制度入手破解难题。将政府采购活动中屡次因实质性响应不足三家，让采购人、采购代理机构颇为为难的情况，以监管部门正式下发“红头文件”的形式解决，使困扰政府采购工作多时的问题得到制度支撑。明确规定对同一项目屡次因实质性响应不足三家而导致采购失败做出制度安排。如：同一项目再次采用竞争性谈判采购，实质性响应的供应商数量仍然不足三家，经参与评审的专家论证，在确保采购文件没有不合理条款，采购公告时间及程序符合规定的前提下，采购程序仍然可以继续进行。
“江西模式”，严守法律规定重新组织谈判。当对竞争性谈判文件做出实质性响应的供应商不足三家时，完全参照《政府采购法》有关规定，进行重新谈判。虽然重新谈判可能会浪费谈判成本，延长采购时间，即使这样也不去触碰法律的“红线”。重新组织谈判，一来从法律上找到了依据，保证了稳妥；其次也在一定程度上避免了供应商的投诉。
“新疆模式”，报请监管部门审批执行。在采用竞争性谈判方式进行采购，用户需要紧急，采购时间紧，实质性响应不足三家的情况下，考虑到重新组织谈判，采购时间大量增加，不符合采购单位的需求，也有违竞争性谈判的初衷，一般不会立即做出不再继续谈判的处理，而是立即与监管部门进行汇报与沟通，征求监管部门的意见。如果监管部门同意继续谈判，采购中心则组织符合要求的供应商执行接下来的程序。与此同时，采购人也会被要求立即补写一个报告公函递交给监管部门，履行必须的审批手续。
“江苏模式”，结合采购人意见灵活处理。在实质性响应不足三家的情况下，如果是限额标准以上，由公开招标改为竞争性谈判的采购，或者是社会关注度较高的采购，采购中心把情况上报监管部门，由监管部门定夺是否继续谈判；如果在征求采购人的意见之后，发现其对剩下的两家供应商都不甚满意，那就不再继续谈；如果是金额比较小，时间比较紧急的采购项目，采购人也未持异议的，可与剩下两家供应商继续谈判；如果供应商只剩一家，即不存在继续谈判的必要。
“上海模式”，化繁为简及时转变采购方式。如果第一次发出竞争性谈判公告之后，做出实质响应的供应商不足三家，即发出第二次公告；如果第二次公告之后，响应的供应商仍然只有两家供应商，就继续进行竞争性谈判；如果还剩一家，就直接转变采购方式，改为单一来源采购。在第二次发出谈判公告后，实质响应供应商仍不足三家，采购代理机构可不用上报监管部门审批，而根据具体情况灵活处理。
国际上的竞争性谈判没有必须三家供应商参与之说。一般只要保证足够数量的供应商，能够形成有效竞争，谈判即可进行。也就是说，如果供应商不足三家仍然继续谈判，是符合国际规则的。需要注意的是，三家供应商未必是有效竞争的保证。就算只剩下两家，能够保证竞争是纯粹的、有效的，即体现了竞争性谈判的作用。
对策建议
解决政府采购活动中因供应商不足三家或对采购文件实质性响应不足三家导致流标的问题，既要加强过程管理，化繁为简、灵活处理，又要和国家现行管理体制相衔接，方能治理“流标”，降低采购成本，提高采购效率。
科学合理的设定供应商资格条件。结合本地区实际，编制严谨、科学、规范的示范文本供采购单位编制采购文件时参考。在采购文件中要体现公正合理性要求，不得附加任何歧视性条款。对投标人如有特殊要求的，应在采购文件相关内容处加粗注明，以引起投标人的重视，对废标条款也应依法设立，不得随意增设。推行无品牌采购方式，让更多的符合性能要求的货物(代理商)都来参与竞争。
在采购文件中事先设定处理方法。投标供应商不足三家时，按照规范转变采购方式，有可能遭到采购人或供应商反对，或引起项目结束后的质疑。参与政府采购开评标活动的采购人或供应商是由其各自单位进行授权的代表，往往缺乏对操作依据的了解，并对转变后的采购方式的操作程序不够了解，对是否有损自己的利益存在疑虑，且没有足够的临场决定权力。对此，应将投标供应商不足三家的处理方法在采购文件中予以事先声明，提前让采购人及供应商认同，事先了解并作好相关准备，以保证采购方式转换过程的顺利进行。
及时掌握情况报请监管部门裁决。一是对于数额较低（50万元以下）的竞争性谈判，如果第一次发出竞争性谈判公告之后，做出实质响应的供应商不足三家，随即发出第二次公告。二是同一项目采用竞争性谈判方式采购的，连续公开征集供应商，如实质性响应的供应商数量仍不足三家，只有两家，经参与评审的专家论证，在确保采购文件没有不合理条款，采购公告时间及程序符合规定的前提下，报请监管部门继续进行采购程序；如果在征求采购人的意见之后，发现其对两家供应商都不甚满意，那就不再继续谈判；如实质性响应的供应商数量只有一家，报请监管部门转变采购方式，改为单一来源进行采购。三是对于数额较高（50万以上）且社会关注度较高的竞争性谈判，第一次发出竞争性谈判公告之后，做出实质响应的供应商不足三家，随即将情况及时上报监管部门，由监管部门定度是否继续谈判。
根据实际需要增加供应商预审环节。事先对潜在供应商的资格及符合性情况进行预审，一方面核实投标人资格，防止个别供应商的投机行为，保证供应商的数量，降低采购人的风险，维护政府采购的公信力。另一方面，对于一些重大项目，准备投标的费用较高，缺乏足够技术能力和经验的供应商，通过预审及时地将其排除在外，避免其花费不必要的投标费用，降低供应商的风险。同时，经过预审方式，可以为不具备条件的供应商提供时间和机会，通过联合等方式来满足采购要求，以此获得更多的竞争和中标机会。预审后，如果符合条件的供应商不足三家，可及时告知采购人降低门槛，对参数和程序进行必要的调整，以减少废标，提高效率。
采取以上针对性措施，可以有效地降低“不足三家”而导致“流标”的发生，但并不意味着可以完全避免“流标”。只有在相关监管部门出台政府采购方式变更管理的政策依据下，“对症下药”，才能从根本上解决这一问题。
